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一、制定《規定》的重要性和必要性

永州有遺存完整、數量豐富、成線成片的摩崖石刻群。推進摩崖石刻管理立法，是落實習近平總書記在文化傳承發展座談會上的重要講話精神，規范摩崖石刻管理工作的現實需要，是將永州實踐成果固化為地方性法規的重要舉措。

一是申遺有要求。為加強協調指導，進一步規范世界文化遺產申報工作，國家文物局制訂了《世界文化遺產申報工作規程（試行）》，明確了申報相關各方的責任、權利和義務，申報項目應具備的條件和所需開展的工作，以及申報程序等。其中第十九條明確規定:頒布實施文化遺產保護的地方專項法規和規章。

二是現實有需要。永州境內現存摩崖石刻數量居全省第一。列為市級以上文物保護單位29處，其中全國重點文物保護單位7處，省級文物保護單位5處。整個南方地區共有21處摩崖石刻列入全國重點文物保護單位，永州占三分之一。這些摩崖石刻散落在各縣區和鄉村，它們見證著歷史的變遷，為地方史和民俗文化研究提供了十分寶貴的資料。然而，斗轉星移，隨著時代的發展，這些摩崖石刻也歷經劫難，遭遇了自然毀損和人為破壞。尤其是近十多年來，我市城市建設和旅游發展突飛猛進，摩崖石刻保護面臨的問題越來越突出，主要表現在：一是摩崖石刻保護的管理機制有待加強和完善。我市摩崖石刻分布較廣，管理主體責任不明晰，有的是景區景點，有的是文化部門，在管理機構設置、經費保障、設施建設、監管措施等方面缺乏針對性，特別是對散落在鄉野間的石刻更是缺乏保護辦法。二是受自然和人為破壞情況日益嚴重。因我市摩崖石刻大多在露天石崖上，長期受裂隙、溶蝕、風化等自然因素破壞，不少重要石刻在近10年時間里已變得面目全非。三是摩崖石刻保護和文化旅游宣傳教育結合不夠。我市摩崖石刻是體現深厚歷史文化底蘊的重要載體，具有極高的歷史、文化、藝術、科學價值，但目前對摩崖石刻開展的文旅項目、愛國主義教育、廉政教育及群眾性宣傳活動較少，廣大市民及游客對摩崖石刻這一歷史文化瑰寶知之不多。四是摩崖石刻保護專門隊伍人才奇缺，對石刻保護的研究開展少。據此，在認真分析總結我市摩崖石刻保護現狀的情況下，研究制定符合實際和特色的摩崖石刻保護規定，不僅是必要的而且是緊迫的。

三是外地有借鑒。目前，外地已制定有《連云港市石刻保護條例》《重慶市大足石刻保護條例》《桂林市石刻保護條例》地方性法規。這些條例的出臺對各地石刻的保護以及推動文旅融合起到了積極促進作用。各地的立法經驗為我市制定地方性法規提供了較為充分的參考借鑒。

二、《規定》起草依據

《中華人民共和國文物保護法》第七條、《湖南省文物保護條例》第四條“一切機關、組織和個人都有依法保護文物的義務”，中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳印發《關于加強全省文化保護利用工作的意見》要求“各級黨委和政府應依法履行文物保護主體責任”（湘辦發〔2023〕10號）等政策規定。參考學習了重慶市、桂林市、資陽市、連云港市等外省市地方性法規和一些好的經驗做法。

三、《規定》的起草過程

2023年初，市人大常委會將摩崖石刻管理納入2023年立法計劃。隨后，市文旅廣體局牽頭組織相關部門開展了立法調研工作，總結我市實踐經驗，學習借鑒兄弟市州好的做法，著手起草《永州市摩崖石刻保護規定（草案）》,并向縣區文物部門征集了意見。

四、《規定》的主要內容

《規定》共十五條，主要從保護對象和機構職責、管理原則、經費保障及法律責任等方面進行規范。

一是明確保護對象及機構職責。《規定》中所指摩崖石刻，專指永州境內的文字石刻，即利用天然的石壁刻文記事，有別于其他地方造像或者巖畫。加強摩巖石刻管理，應當貫徹落實《中華人民共和國文物保護法》、《湖南省文物保護條例》的有關要求，明確各級政府的管理責任，建立健全市、縣區、鄉鎮街道、村民自治委員會等四級管理體系，強化各級文物部門的監督職責和相關單位的部門職責。

永州境內現存摩崖石刻景觀約50處，納入國保、省保、市縣區級文保范圍及未定級的遺存石刻2100余方，數量居全省第一。

二是明確經費來源及人才保證。在調研中我們發現，除國保、省保可以爭取上級資金實施必要的保護外，市、縣區級摩崖石刻文保單位由于經費缺乏損毀現象較為嚴重，另外由于專業人才缺乏，文物部門在摩崖石刻保護利用方面也顯得力不從心，因此根據《中華人民共和國文物保護法》“地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作”“縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算”之要求。《規定》在經費及人才保護方面予以了明確。

三是明確摩崖石刻本體、保護范圍和建設控制地帶內外的禁止行為。在調研中還發現部分石刻附近仍存在違章建筑、違規經營、違規進入等造成了石刻受損、字跡磨損以及對石刻造成潛在危害等行為和現象，如祁陽市在浯溪摩崖石刻上游建設的水電攔河壩，汛期泄洪沖擊石刻嚴重。因此，在明確摩崖石刻本體、保護范圍和建設控制地帶內的禁止行為時，特別強調了在摩崖石刻建設控制地帶外進行的建設工程如對石刻安全、石刻歷史風貌危害或影響，應予以及時治理。同時明確了如對摩崖石刻本體造成損毀應給予相應的處罰。

四是明確了對摩崖石刻的活化利用。習近平總書記強調“要認真貫徹落實黨中央關于堅持保護第一、加強管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來的工作要求，全面提升文物保護利用和文化遺產保護傳承水平”“創新展覽展示，推動文物活化利用”。因此，《規定》對提升摩崖石刻保護的科技水平及促進摩崖石刻文化與旅游產業融合發展等做出了要求。